新型智慧城市建设中的“里子”与“面子”问题研究

智慧城市的兴起源于ICT技术的迅猛发展，网络速度、物联网技术、数据汇聚与计算能力的提升构成了智慧城市发展的技术基础。随着ICT技术应用和管理的广泛创新，新型智慧城市已从最初的城市营销方式逐渐上升为支持城市成长的新理念，其思路概括起来大体上就是从城市在发展过程中所遇到的问题与发展愿景入手，通过实施城市级的众多业务应用平台以及综合信息集成为基础的超大规模系统工程，在提升城市的层次与品位的同时实现可持续发展。

每个城市都有自身发展的特点与路径，在智慧城市建设过程中，如果说城市精细治理是“面子”的话，那么产业发展、服务民生才是真正的“里子”；如果说ICT技术大量实施是“面子”的话，那么数据的海量协同应用才是真正的“里子”。而这些“面子”“里子”工程在顶层设计之初都应当考虑进去，毕竟智慧城市不只是为了解决眼前存在的问题，而是在设计城市发展的未来。

为此，《国家创新驱动发展战略纲要》明确强调，通过智慧城市和数字社会技术，推动以人为本的新型城镇化。因而在智慧城市规划、建设与运营中做好以下工作就必不可少了：

首先要从全局角度出发，加强统筹规划。尤其是在智慧城市管理机制、信息资源共享、跨部门协同应用和网络基础设施建设等方面需加强统筹。

其次要以整合基层信息多部门共享为核心，建设跨部门系统综合服务能力。

再次要充分发挥创新引导示范作用，利用最新技术建设一批具有标杆作用的示范项目，发挥辐射作用，带动社会治理能力整体提升。

最后还要注意充分吸引利用市场资源共同建设产业社会公共服务体系，拉动居民消费升级，推动传统产业转型升级与智慧产业发展。

智慧城市建设的“里子”即智慧城市建设的基本立场

智慧城市建设的“里子”是根本性问题，也是智慧城市建设的出发点与终极服务归宿。城市的智慧不单纯在于新技术应用本身，而在于应用新技术提供更优的公共服务。在进行智慧城市建设之初，主要考虑三个立场：

一是政府立场，要通过提升城市的治理能力与公共服务能力，面向不同人群，提供个性化、智慧化的针对性服务，提高获取公共服务的便捷性，促进基本公共服务均等化，打造宜商宜居的软环境。

二是居民立场，将公众参与指标作为一个重要方面进行衡量，通过提升公共服务水平，建设一个安居乐业、具有吸引力的宜居家园。

三是企业立场，要通过创建良好的营商环境，支持企业的可持续经营。

根据这三个角色的需求和面临的挑战，通过组建专业调研团队，分门别类地对市民、企业、政府进行深入访谈，切实了解居民对医疗、教育、住房、交通等与日常生活息息相关的需求，从了解管理机构在城市管理和公共服务方面最薄弱环节和群众最迫切需要解决的问题入手，进行深入走访与调研，为智慧城市建设决策提供充分的依据。参考与智慧城市发展相关的政策、标准，以及制度支撑，使顶层设计、规划有章可循、有据可依。全面、科学地对政策相关部门从管理到执行进行深入的了解，明确它们的现状和目标，找出现状与目标之间的差距就是智慧城市所需解决问题症结所在。

互联网与社交媒体的普及提升了公众参与城市治理和决策的便捷性，也促进了全社会逐渐觉醒的公民意识。正式或非正式的网络平台成为公众表达意见、了解城市建设、提供决策支持的窗口。一个很好的案例是目前一些地方社区尝试开设开发商与政府合作的网络平台，利用平台公开社区正在进行的项目现状，同时允许居民进行实名评论、追踪，在一定程度上解决了开发商与居民沟通不畅、项目进度拖延等问题。与此同时，信息的流通也催生了自下而上的新型众包式城市治理模式，形成了诸多大众参与城市治理的新应用，可以用于公众发现和报告街道路面等城市诸多事项，促使相关部门及时发现与解决问题。

在智慧城市建设方面坚持总体规划、分步实施策略，优先解决交通、安全、城管、市民卡等与市民体验密切相关的问题。通过云计算、大数据、移动互联核心技术的持续运用，通过感知化、互联化与智能化改造现有城市环境，营造具有吸引力的产业环境和高质量的生活环境，提升市民幸福感与获得感，有效缓解城市发展所面临的压力。

在智慧产业方面做好产业拉动和经济发展的大文章。以发展智慧新兴产业基础为支撑，完全面向可持续发展，因地制宜试点建设阜外市场的展示窗口，向阜外推广建设模式，承揽智慧城市建设工程，实现智慧基础设施输出，做强做大本地智慧产业，树立经济发展区的“绿色”投资样板，吸引投资者入驻，在带动本地经济发展的同时，实现人口和产业的聚集。

智慧城市建设的“面子”即智慧城市重点建设内容

智慧城市顶层设计的内容逐一提供了智慧城市从“为什么”到“做什么”，再到“如何做”的完整规划，可作为智慧城市建设从业务模型到技术架构、运营层面的纲领。尤其是在重点建设内容方面，依据方法论体系模型，对各部门的业务能力进行热点分析与差距分析，提出针对性重点建设内容，并结合国家及地方指导意见，制订出建设方案。

与此同时，我们应特别注意由于缺乏对城市问题和应用需求的准确理解，容易形成“大而全”却缺乏针对性的解决方案，从而引发盲目的网络基础设施建设投资竞赛，进而也引发政府部门与社会各界对智慧城市的疑虑：花了那么多钱，买了一堆设备，也没见到什么效果……没用数据一大堆，有用数据找不着……

为此需要说明的是，每个城市的发展需求和重点都不一样，对这个城市来说目前最具挑战的事情，也就是第一手要解决的事情。所谓的因城施策也就是在差异分析中，将整个城市的关键能力区分为紧急问题、临界值问题、可以暂缓的问题，并逐一分析各部门间的交互关系，确保各部门的业务以及相应的资源能以最高效率提供连贯的服务能力。通过建立智慧城市区域业务交互关系视图，将局部系统规划上升到城市整体进行统筹，结合产业发展、城市治理、服务民生三类建设方向，对所涉及的应用系统解决方案提供规划指导，形成各领域的解决方案蓝图，并确立每一类的解决途径，结合各部门的业务交互关系分析，可以得出包括涉及的部门、工具、载体等在内的解决方案，每个解决方案，又可以细化为长期、中期、短期建设目标，并依据规划扎实推进建设与运营。

2.1 打造区域级公共服务平台

在前台形成政务服务和便民服务统一窗口，后台形成多部门协同并行服务体系，构建面向公众的一体化在线公共服务平台。

2.2 加强智慧基础设施建设

高标准建设政务和公众网络，为智慧城市建设提供稳定支撑。统一搭建电子政务云平台，为各类应用提供共性服务。统一构建大数据资源体系，推进信息共享、公开和深度开发利用。

在城市现有的光纤网络、无线网络、政务内外网的基础上，进一步完善政务网络和公众网络体系，提供稳定、安全、高速的基础网络环境。

整合网站集群系统、政务信息资源共享交换平台、CA证书管理平台、政务公共平台等共性平台。探索利用市场资源，创新政务云平台的建设和应用模式，进一步推广政务信息资源共享交换平台的应用，为各类系统提供共性技术支撑。推进智慧城市数据采集和应用分发，为业务部门管理、领导决策提供数据支持，提高智慧城市的集约建设水平。

2.3 利用大数据支撑城市实现智慧发展

在智慧城市健康发展的前提下，拓展城市大数据创新应用，使之成为推动技术创新和经济转型的新动能。以大数据为抓手，打通城市规划、建设和管理的全流程。

在确保数据安全的同时方便数据的综合利用，借助数据重新认识和理解城市，探索智慧城市规划编制，科学指导城市建设，在充分利用城市现有网络资源和应用信息系统的基础上，重点做好信息互联互通、数据交换和数据共享方面的持续提升，使智慧城市真正地智慧起来。

政府通过开放数据可以有效带动商业发展，开放政府数据，打通数据来源的壁垒，对于产业发展具有重大意义，甚至可以带动全新的商业模式，从而实现“大众创业、万众创新”。大数据管理机构承担着组织制定数据收集、管理、开放、交易、应用等标准规范、推动政府数据开放、推进大数据产业发展等方面的职责，应该有更多落地的动作。大数据领域的技术突破和激发的改革突破对城市的发展有重要战略意义，但这是一个牵扯部门多、利益纠葛多的领域，需要专门的具有超脱地位的机构来统筹，这一机构必须由政府直接领导。

各地的经验表明，大部分城市的大数据都是政府直接管理的，在方法上用增量逐步代替存量，不去触动已有的部门根本利益，在不否定已有的信息化建设成果的基础上，通过增加新的数据统筹职能，建立数据交换清单，增加新的城市治理手段等途径，推动大数据发展快速取得成效。另外必须强调，大数据管理机构应有若干核心抓手，如互联网+政务、互联网+民生、城市大脑等政府亲自推动的重点工程，采取领导督办、集中攻关的形式迅速打开局面。

“智慧城市”建设是一个复杂宏大的系统工程，它涉及城市的方方面面。因此，在“智慧城市”的建设过程中，坚强有力的保障体系是“智慧城市”建设的必要条件。在“智慧城市”建设过程中，建议设立SPV(special purpose vehicle)公司，由城投公司+专业公司+其他机构组成，在智慧城市领导小组(指挥中心或大数据局)的领导下负责“智慧城市”的投资、建设、运营。在确保智慧城市建设运营的同时，促进相关产业落地，促进产城融合发展。

另外，鉴于智慧城市PPP模式被全面叫停，建议采用EPC(Engineering Procurement Construction)总集模式，将基础设施建设和信息化建设有机结合起来，围绕“拓展应用、产业集聚、创新驱动”的发展思路，加快推进智慧应用体系和智慧基础设施的建设，为城市发展提供设计、融资、建设全方位解决方案的同时，培育一批具有核心竞争力的创新型技术和产品，在推动传统基建公司转型升级的同时，促进智慧产业的聚合升级。

另外，需要特别关注的是，智慧城市不只是城市建设的抓手，也不仅仅是一个项目，其与交通、医疗、城管等一样是城市建设的一项基本职能。在建设过程中应坚持顶层设计、规划政府主导，应用项目部门分步实施，运营以平台公司为主的统分结合方式。在注重服务民生、发展经济“里子”的前提下，兼顾终端呈现，提升城市形象的“面子”。但需要注意的是，在大多时候，“里子”“面子”交错，不易厘清。譬如说智慧交通，既牵涉到城市治理，又牵涉到服务民生，还关系到区域的经济发展。这就要求在智慧交通问题解决上不能单靠智慧技术去解决拥堵，而应采用社会综合治理手段辅以智慧技术实现问题的根本治理。据笔者在多地的调研，大多城市早晚高峰期拥堵主要因素集中在工、学、医集中，造成车辆瞬时聚集，多地在工学医错峰出行措施实施后会有缓解，区域交通也会在中小学校寒暑假期间得到大大缓解。智慧交通系统所能做的就是通过信息技术提醒通知调度，根本方式还必须从车辆出行总量上予以调节，譬如通过开通学生集中小区与学校间校车集中接送学生，减少私家车接送学生的出行频率，降低交通总量，从而减少拥堵。

ICT等新技术为城市发展创造了更多的机会和可能，但并不能使城市管理的目标和理念变得有所不同。智慧的应用和创新作为手段与工具，对提升城市管理效率和生活质量确实有效，但不能因此忘记，城市的发展不是单纯的技术活，这其中更多源自其包容性、多元性和活力。利用大数据支撑城市实现智慧发展，突出在互联网+政务、互联网+民生、互联网+产业等方面所遇到的体制性需求，即通过政府机构设置开创出城市发展的新空间，跳出原有的利益格局，形成政府所有部门共同发展的新局面，这是智慧城市建设的真正“里子”，也是根本目标。在世界城市竞争持续加剧的当下，鼓励创新和开放包容，营造良性互动和高质量的发展环境，为企业和公众提供更为公平高效的服务，才能开启城市智慧发展新的阶段。